国民经济和社会发展五年规划是由党中央提出规划建议、国务院编制规划纲要草案、全国人大审查批准的规划，居于规划体系最上位，是其他各级各类规划的总遵循，是社会主义现代化战略在规划期内的阶段性部署和安排，主要是阐明国家战略意图、明确政府工作重点、引导规范市场主体行为，是经济社会发展的宏伟蓝图，是全国各族人民共同的行动纲领，是政府履行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护职能的重要依据。自1953年起，我国已经编制实施了13个五年规划(以下简称“五年规划”)，对全体人民创造出世界所罕见的经济快速发展成就和现行标准下9899万农村贫困人口全部脱贫，832个贫困县全部摘帽，12.8万个贫困村全部出列，区域性整体贫困得到解决，完成消除绝对贫困的艰巨任务，脱贫攻坚战取得全面胜利，发挥了卓有成效的作用。
思想是规划的灵魂。思想的创新，有利于规划理念、目标、思路、体系、重点、机制等各方面系统转变，为社会发展和时代进步提供新的指南针、定盘星和着眼点。中国共产党始终坚持实事求是的思想路线，不断解放思想、积极创新理念，与时俱进推动我国经济持续保持高速增长，跃为世界第二大经济体，提高了中国在世界上的影响力和居民的生活水平，从某种程度上来说，五年规划思想创新和观念转变成就了“中国奇迹”。第14个五年规划是全面开启社会主义现代化建设新征程的开篇之作，主要转变体现在以下六大方面：
①规划理念：从“GDP总量为主”向“五大理念为要”转变
党的十九大报告明确提出中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经由“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，并围绕这一重大问题精确指出发展是解决我国一切问题的基础和关键，发展必须坚定不移贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，规划理念由此从“GDP总量为纲”向“五大理念为要”转变。
清晰反映发展理念的转变体现在中组部出台了《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》，鲜明提出政绩考核要突出科学发展导向、完善政绩考核评价指标、对限制开发区域不再考核地区生产总值、加强对政府债务状况的考核、加强对政绩的综合分析、选人用人不能简单以地区生产总值及增长率论英雄、实行责任追究、规范和简化各类工作考核八点政绩考核意见。从政绩考核制度的改革可以清楚看到，未来规划咨询、规划研究等工作的理念已经从“GDP总量为纲”向“五大理念为要”转变，既是我国高质量发展的需要，也是规划与时俱进的规律。
②规划目标：从“建设四位一体”向“建设五位一体”转变
中共中央在1986年十二届六中全会通过的《关于社会主义精神文明建设指导方针的决议》中，第一次提出了“总体布局”的概念，即以以经济建设为中心，坚定不移地进行经济体制改革，坚定不移地进行政治体制改革，坚定不移地加强精神文明建设。十七大提出了建设社会主义市场经济、社会主义民主政治、社会主义先进文化、社会主义和谐社会，建设富强民主文明和谐的社会主义现代化国家，现代化战略目标发展为四位一体。新时代明确指出中国特色社会主义事业总体布局是“五位一体”，全面落实经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体总体布局，为把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国而奋斗，规划目标从“四位一体”向“五位一体”转变。
③规划思路：从“粗放增长扩总量”向“绿色增长提质量”转变
新时代我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻坚时期，建设现代化经济体系成为跨越关口的迫切要求和我国发展的战略目标。规划思路的转变，表现较为明显和具有核心地位的是我国《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要(草案)》指标体系的转变，新增了全员劳动生产率、科技进步贡献率、互联网普及率、劳动年龄人口受教育年限、农村贫困人口脱贫、新增建设用地规模、空气质量、地表水质量8个指标，占全部25个指标的32%，这是规划思路从“粗放增长扩总量”向“绿色增长提质量”转变的重大转折点。
④规划体系：从“部门条块分割”向“多规合一”转变
我国规划体系主要包括总体规划、专项规划、区域规划和空间规划等。由于国民经济和社会发展规划是统领全局的战略性发展规划纲要，重点关注的是经济总量、产业结构、全社会就业、居民收入水平等发展性指标，强调发展优先，从中央到省、市、县各级规划衔接紧密;城乡建设规划主要全面协调建设行为，重点关注的是城市规模、人口集聚和公共设施等扩张性指标，强调建设优先，从中央到省、市、县各级规划规划衔接相对松散;土地利用规划主要全面协调土地保护开发，重点关注的是耕地保有量和建设用地总量等约束性指标，强调保护优先，从中央到省、市、县各级规划规划之间有严格的约束力。三大规划在指导思想、工作目标、空间范畴、技术标准等方面各不相同，此前各类规划存在自成体系、内容冲突、缺乏衔接等问题。
在此背景下，2013年习近平总书记在中央城镇化工作会议上作了部署，要求在市县探索“三规合一”或“多规合一”，一张蓝图绘到底。2014年国家发改委、国土部、环保部和住建部四部委联合下发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》(以下简称《通知》)，提出在全国28个市县开展“多规合一”试点，体现了中央对规划体系从“部门条块分割”向“多规合一调整”转变的诉求。同时，《中共中央 国务院关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》印发实施，明确提出建立以国家发展规划为统领，以空间规划为基础，以专项规划、区域规划为支撑，由国家、省、市县各级规划共同组成，定位准确、边界清晰、功能互补、统一衔接的国家规划体系，成为我国规划体系从“部门条块分割”向“多规合一调整”转变的风向标和未来规划体系的新变化。
⑤规划重点：从“规模刚性增长”向“美好生活向往”转变
规划重点的转变与我国的历史进程密切关联，从改革开放到中国特色社会主义进入新时代之前，我国社会主要矛盾是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾，党中央紧紧抓住这个主要矛盾，经过一系列实践与探索，提出坚持发展才是硬道理、坚持发展是第一要义，规划重点围绕GDP高速增长的目标奋勇前进，人均GDP从1978年的381元/人增长到2020年的72447元/人，全面小康社会如期建成，居民生活水平大幅提高。但是，区域发展不协调不平衡的矛盾凸显、生态环境质量不高、资源约束趋紧、居民收入差距拉大态势明显等问题依然存在。
人民需求新变化。十九大报告明确提出，当前中国特色社会主义进入新时代，人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。因此规划重点要围绕我国社会主要矛盾的变化从“规模刚性增长”向“美好生活向往”转变，这是历史进程的结果，也是时代发展的产物。社会主要矛盾的变化从某种程度上来说促进了规划重点的转变。
⑥规划机制：从“线下各自为政”向“共享管理平台”转变
规划是政府总揽全局、协调各方的重要抓手。规划管理机制既涉及发展改革、自然资源、生态环境等多部门的横向协同，又关系到与上级政府、本级政府的纵向贯通。
国民经济和社会发展规划纲要的法律依据是《宪法》，由本级人民代表大会表决通过，城乡规划的法律依据是《城乡规划法》，土地利用总体规划的法律依据是《土地管理法》。规划衔接主要以征求意见的形式进行，由于各部门利益等原因，各自为政、衔接不畅、难以落实甚至相互冲突仍然存在，不利于达成统一规划愿景、统一各方思想、凝聚多方共识的效果。
构建统一的规划信息管理平台，有利于统一标准框架、整合数据资源、建立面向“多规融合”的信息协调机制，实现部门间信息共建共享共用，从而消除各规划间存在的冲突和矛盾，为发展改革、自然资源、生态环境等部门的规划落地、项目审批和管理提供信息沟通和业务协同技术支撑。《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》明确建立全国统一、权责清晰、科学高效的国土空间规划体系，并构建统一的基础信息平台，这将为规划机制从“线下各自为政”向“共享管理平台”转变提供培育的土壤，既是解决现实规划问题的需要，更是各部门职能改革的重要抓手。
本期作者：张宇飞、刘万里、王完牡
